當(dāng)前，國外郵政普遍服務(wù)呈現(xiàn)“加速創(chuàng)新、持續(xù)改革”的新特點，部分發(fā)展經(jīng)驗值得參考借鑒。郵政科學(xué)研究規(guī)劃院對日、美、法、德等發(fā)達國家郵政企業(yè)的年報資料和相關(guān)資訊進行了翻譯和研究，對以上國家郵政普遍服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀和保障情況進行了初步梳理。主要內(nèi)容如下：
01
相關(guān)概念
《萬國郵政公約》第一條明確規(guī)定了郵政普遍服務(wù)的定義，即以合理的價格在領(lǐng)土的每一個角落向用戶提供經(jīng)常的、優(yōu)質(zhì)的基本郵政業(yè)務(wù)。
郵政普遍服務(wù)的起源：“普遍服務(wù)”(universal service)最早出現(xiàn)于美國電信領(lǐng)域，由at&t總裁西奧多·威爾于1907年提出，他指出“一種政策、一種體制、普遍服務(wù)”。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織報告的作者尼古拉斯·加漢姆教授第一次為普遍服務(wù)的定義作了具體解釋：地理上的普遍利用;利用上的無差別對待，即對所有的用戶以相同的資費提供同一水準的服務(wù);經(jīng)濟上能夠承受。
郵政普遍服務(wù)的本質(zhì)屬性：一是服務(wù)對象的廣泛性，即要求郵政服務(wù)遍及國家或地區(qū)領(lǐng)域內(nèi)的所有用戶;二是服務(wù)價格的合理性，即普遍服務(wù)必須以用戶能夠接受的合理價格提供;三是服務(wù)質(zhì)量的標準性，即普遍服務(wù)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定的質(zhì)量標準提供服務(wù)，不能因為價格相對比較低廉而隨意降低服務(wù)質(zhì)量。
02
日本郵政
日本郵政集團由日本郵政控股公司和日本郵便有限公司(以下簡稱日本郵便)、日本郵政儲蓄銀行和簡保生命保險公司三家子公司構(gòu)成。日本郵便有限公司是普遍服務(wù)的承擔(dān)主體，2012年前分為窗口和投遞公司兩家機構(gòu)，后合并為一體。日本郵政控股公司、日本郵政儲蓄銀行、日本簡保生命保險公司這3家公司于2015年在東京證券交易所上市成為公眾企業(yè)。
1.窗口提供郵務(wù)、銀行、保險的多元化普遍服務(wù)
根據(jù)日本《郵政法》，普遍服務(wù)是“以盡可能低廉的費用，普遍、公平地提供服務(wù)”。
日本郵局窗口提供的郵政業(yè)務(wù)包括四大類國內(nèi)郵件、國際郵件及特殊郵件。第一類郵件包含信件、郵簡和除其他三類以外的內(nèi)容，第二類只包含明信片，第三類是報刊發(fā)行，第四類包括函授教育、盲人郵件、農(nóng)作物種子、學(xué)術(shù)刊物。四大類別分類清晰簡明，其中三、四類是機構(gòu)通過郵政申請，可以享受政策性優(yōu)惠價格，是郵政作為公共服務(wù)對社會文化教育、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和公益福利所作貢獻的價值體現(xiàn)。第一類郵件的業(yè)務(wù)量最大，也是彌補二、三、四類業(yè)務(wù)虧損的直接來源。2021年，函件總量為148.57億件，其中一類郵件76.75億件，占比近52%。
郵局的銀行窗口和保險窗口提供金融類普服產(chǎn)品和其他競爭性金融產(chǎn)品。其中銀行窗口提供活期、定額、定期、匯兌、轉(zhuǎn)賬和繳付等，保險窗口提供終身、養(yǎng)老、生存保險等金融普服業(yè)務(wù)。有些地方還會根據(jù)條件增設(shè)豐富多元的便民性金融服務(wù)做為普服業(yè)務(wù)的有效補充。
表1 日本郵政普遍服務(wù)分類
2.確立窗口為主的普服一體化供給模式
根據(jù)日本現(xiàn)行《郵政法》，法律規(guī)定日本郵便有責(zé)任和義務(wù)提供郵政普遍服務(wù)，日本郵便一直未公開上市，目前仍為國有100%控股，負責(zé)運營各地郵局網(wǎng)點窗口和郵政設(shè)施，向社會提供普遍服務(wù)和部分競爭性服務(wù)。
一是提供窗口服務(wù)為主。日本郵便通過遍布全國的2.4萬多個郵局窗口，提供郵務(wù)、銀行、保險一體化普遍服務(wù)(郵務(wù)普服+金融普服)，同時窗口還提供銀行、保險、寄遞等競爭性業(yè)務(wù)，但郵儲銀行和簡保生命沒有提供普遍服務(wù)的義務(wù)。
二是金融業(yè)務(wù)貢獻較大。從郵政窗口業(yè)務(wù)全年業(yè)績來看，與我國郵政公司代理金融收入情況高度類似，日本郵便的窗口業(yè)務(wù)收入大部分來自郵儲銀行、簡保生命兩家金融公司的代理手續(xù)費用。2021年，兩家金融公司向日本郵便繳納的代理金融手續(xù)費以及向日本政府上繳的補貼普服成本費用(日本法律規(guī)定日本郵儲和簡保生命要向政府指定機構(gòu)上繳普服補貼費用)，兩者共計8354億日元(根據(jù)2021年匯率，折合約為938億元人民幣)，這部分費用占日本郵便的收入比重為72.9%。
3.立法先行多措并舉保障普服良性運營
(1)立法保障
日本法律明文規(guī)定，日本郵政控股公司和日本郵便有限公司有責(zé)任和義務(wù)提供郵政普遍服務(wù)。郵政民營化法第七條第2款：日本郵政集團及日本郵便公司以客戶為本，通過郵局網(wǎng)絡(luò)使郵政業(yè)務(wù)、簡易儲蓄、匯款及債權(quán)債務(wù)結(jié)算的業(yè)務(wù)，以及簡保生命業(yè)務(wù)能夠用簡便方法在郵局提供一體化服務(wù)，同時確保在全國范圍內(nèi)能夠被普遍公平地使用。日本郵政股份有限公司法第5條：日本郵政股份有限公司作為日本郵便的全資母公司有責(zé)任和義務(wù)使日本郵便履行普遍服務(wù)。
(2)許可制度
日本政府從未公開提出過郵政專營的概念，而是通過設(shè)定運營普通信件的準入標準來達到類似的作用，但其郵政市場準入許可制度十分嚴格，私營企業(yè)難以進入，最終達到的效果與郵政專營相差無幾。
2003年4月前，信件寄遞業(yè)務(wù)為國家壟斷業(yè)務(wù)，由日本郵政專營。之后實施的《民間信件寄遞業(yè)務(wù)經(jīng)營者法》確立了新的管理制，有條件的允許民營公司經(jīng)營信件寄遞業(yè)務(wù)，實行許可制。該法的目的是保障信件寄遞業(yè)務(wù)的公平性,并通過頒發(fā)信件寄遞業(yè)務(wù)許可證和采取適當(dāng)措施監(jiān)管業(yè)務(wù)經(jīng)營活動，使用戶有更多的機會享受多樣化服務(wù)。該法案將信件寄遞業(yè)務(wù)分為普通信件寄遞業(yè)務(wù)與特定信件寄遞業(yè)務(wù)。普通信件的經(jīng)營者必須具備法律規(guī)定的服務(wù)標準。例如，在全國設(shè)置10萬個以上郵筒,每周投遞不少于5天,實行均一資費標準。
日本《郵政法》及《信件法》從各個方面對普通信件寄遞業(yè)務(wù)進行明確規(guī)定：①資費標準全國統(tǒng)一，不超過25克的信件，資費不得超過每封80日元;②長寬厚分別不超過40厘米、30厘米、3厘米，重量不超250克的信件，必須在4日內(nèi)送達;③作為隨時且簡單的寄出方法，要根據(jù)市町村的人口情況在全國范圍內(nèi)遍設(shè)信件箱;④每周投遞日不少于五天。
所謂“特定信件寄遞業(yè)務(wù)”，指的是以下三種情況。①體積大、分量重的信件。長寬厚合計超過73厘米，或者重量超過4千克的信件。②要求快速送達的信件。信件自遞交時刻起3個小時之內(nèi)送達。③附加值高的信件。根據(jù)總務(wù)省的規(guī)定資費超過每封800日元的信件。
(3)價格和標準調(diào)整
由于函件業(yè)務(wù)量減少，成本上漲，為應(yīng)對經(jīng)營危機，日本郵政通過價格上漲和減少投遞頻次以及降低時限來保障普服網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定運營，提供安全穩(wěn)定的普遍服務(wù)。
總務(wù)省征求民眾意見后正式修法。2014年4月起，信件價格從80日元上調(diào)至82日元。2017年6月起，因人手不足導(dǎo)致人工費上漲等原因，郵政法再次調(diào)整資費，明信片價格從52日元漲到62日元。2019年，隨著日本郵政10月消費稅上調(diào)至10%，信件(25克以內(nèi)的標準郵件)費用從現(xiàn)行的82日元上調(diào)至84日元，明信片從62日元上調(diào)至63日元。
2019下半年，為節(jié)約人工成本和提高業(yè)務(wù)收入，日本政府會同日本郵政重新審定了普遍服務(wù)的投遞頻次和投遞時限等投遞服務(wù)標準，研究廢除郵便法中每周6次投遞制(或?qū)⒏臑槊恐?次投遞)，以及延長3天(或?qū)⑼淄稌r限改為4天)妥投時限，這一修改說明在業(yè)務(wù)處理流程中占比最高的收寄成本的上升和勞動供求矛盾的加深。
同時，由于郵件的處理主要依賴于周末和深夜時段，操作人員工作條件較為艱苦，加上近年來日本老齡化問題日益突出，勞動環(huán)境亟待改善，以上種種矛盾和問題對修改和完善普遍服務(wù)標準提出了迫切要求。該項標準已于2021年10月起通過修改《郵政法》正式實施。
(4)撥款補貼制度
日本郵儲銀行和簡保生命兩家金融公司向日本郵便支付的業(yè)務(wù)委托費用是考慮到事務(wù)費用、營業(yè)戰(zhàn)略等來計算的，如果對手續(xù)費有意見分歧的話，將由日本郵政集團來解決。另外，通過銀行、保險窗口業(yè)務(wù)合同申報制、日本郵政集團事業(yè)計劃認可制，總務(wù)省對委托手續(xù)費是否適當(dāng)進行檢查。兩家金融公司上市以后，內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易在評價企業(yè)價值時，其公正性和合理性也受到股東和資本市場的高度關(guān)注。因此，籌劃出臺了撥款和補貼的新方案，2019年日本總務(wù)省向日本郵政撥付了2950億日元(約合人民幣188億元)，這筆撥款收入可以從日本郵政的納稅基數(shù)中扣除。而如果按照之前的內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易手續(xù)費來算，2950億日元相當(dāng)于年手續(xù)費1萬億日元的30%，且不在稅收減免的范圍內(nèi)。由此來看，該方案還為日本郵便帶來了節(jié)稅效果。
向日本郵便撥付的款項中不包含日本郵便本身維護郵便網(wǎng)絡(luò)所需負擔(dān)的費用，而是具體到人工成本、網(wǎng)點租金、網(wǎng)點工程費、網(wǎng)點維護費、網(wǎng)點現(xiàn)金押運費，以及固定資產(chǎn)稅、企業(yè)稅等各項稅款，以及委代辦網(wǎng)點(日本稱為簡易郵局)維護費用等由日本郵政下轄的銀行和保險兩家金融子公司根據(jù)相應(yīng)的計算方法分別承擔(dān)并出資補貼。“獨立行政法人郵政儲蓄·簡保生命·郵政網(wǎng)絡(luò)支援機構(gòu)”，在管理儲蓄和保險業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上，增加了支援郵政網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)容。該機構(gòu)為維護郵政普遍服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，開始履行向日本郵便撥款和征收郵儲銀行及簡保生命上交的補貼金的職能，撥款金額的計算由總務(wù)省令委任和簽發(fā)。對用于2萬個直營網(wǎng)點和4000個委代辦網(wǎng)點的維持普遍服務(wù)所必需的基本費用加以區(qū)分計算并撥付，并根據(jù)銀行和保險利用郵局窗口網(wǎng)絡(luò)的程度來分配基本費用和辦公經(jīng)費的合計額作為向日本郵儲銀行和簡保生命征收的補貼金額。
圖1 日本郵便普遍服務(wù)撥款補貼制度費用核算方法
03
美國郵政
美國郵政(usps)是美國

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