推進區(qū)域港口一體化，加強長三角世界級港口群建設(shè)，才能使上海國際航運中心真正具備全球航運資源配置能力，躋身國際航運中心前列。
—— 專訪上海組合港管理委員會辦公室主任徐國毅
根據(jù)上海國際航運中心建設(shè)的國家戰(zhàn)略，2020年，上海國際航運中心基本建成。
日前，《航運交易公報》記者對上海組合港管理委員會辦公室(上海組合港管委辦)主任徐國毅進行了專訪。徐國毅表示，長三角世界級港口群是上海國際航運中心的服務(wù)對象和重要基礎(chǔ)，后者又推動了前者的發(fā)展壯大，兩者互相促進、依存。只有加強長三角世界級港口群建設(shè)，才能使上海國際航運中心真正具備全球航運資源配置能力，躋身國際航運中心前列。
縱觀新加坡、香港、倫敦等國際航運中心，無一例外有與之相適應(yīng)的世界級港口群。雖然倫敦港在運輸體量方面偏弱，但其高端航運服務(wù)業(yè)的規(guī)模和層次均處于世界前列，這與歐洲港口群對其的支撐是分不開的。加強區(qū)域協(xié)同，推動港口一體化，最大限度發(fā)揮區(qū)域資源合理配置優(yōu)勢，共同提升全球航運資源配置能力，是時代賦予長三角港口群的重大歷史使命。
從要素合作到省級、跨省級行政區(qū)域港口資源整合，再逐步邁向系統(tǒng)性港口一體化治理體系，回首來路，徐國毅感慨萬千，娓娓道來。
優(yōu)勢互補協(xié)作聯(lián)動
“改革開放后，中國港口投資主體更加多元化，港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)迎來快速發(fā)展期。與此同時，一些問題也逐步顯露出來?！毙靽惚硎荆诖吮尘跋?，優(yōu)化布局、加強協(xié)同成為長三角港口群的必然選擇。
2009年，《國務(wù)院關(guān)于推進上海加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進制造業(yè)建設(shè)國際金融中心和國際航運中心的意見》(《意見》)對外發(fā)布?！啊兑庖姟返陌l(fā)布進一步凝聚了優(yōu)勢互補、分工協(xié)作、緊密聯(lián)動的共識。上海港逐步從全能型港口向?qū)I(yè)化集裝箱樞紐港轉(zhuǎn)型，寧波舟山港以集裝箱與大宗散貨并重，江蘇部分港口海港化發(fā)展，各港口的特征愈發(fā)明顯?！毙靽惚硎尽?br>隨著長三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，上海組合港管理委員會進一步擴容，吸納安徽省為新成員。加強區(qū)域港口一體化、建設(shè)長三角世界級港口群等內(nèi)容已寫入《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》(2019年12月1日中共中央、國務(wù)院印發(fā))、《長江三角洲地區(qū)交通運輸更高質(zhì)量一體化發(fā)展規(guī)劃》(2020年4月27日國家發(fā)改委發(fā)布)和《關(guān)于協(xié)同推進長三角港航一體化發(fā)展六大行動方案》(2018年12月17日交通運輸部與上海市、江蘇省、浙江省、安徽省政府聯(lián)合印發(fā))等文件之中。
“目前，滬蘇浙皖均已成立省(市)級港口投資運營平臺，各省級港口企業(yè)集團之間、各省級港口企業(yè)集團與中遠海運集團等航運巨頭相繼簽訂合作協(xié)議?！毙靽憬榻B，各方主體間的合作越來越多樣化、常態(tài)化。
實踐證明，長三角世界級港口群與上海國際航運中心之間的關(guān)系是相輔相成，相互支持的“共同體”。
政府引導(dǎo)有序競爭
“目前，長三角港口一體化已經(jīng)取得了一些成果，但其發(fā)展過程中，大家都是‘摸著石頭過河’，也曾出現(xiàn)不少擔(dān)心和質(zhì)疑的聲音?！毙靽阒毖?。
目前社會上對長三角港航一體化有兩種誤解，一種觀點認為政府提出港口一體化整合是破壞市場機制。上海組合港管委辦在深入調(diào)查研究后發(fā)現(xiàn)，盡管目前長三角省級港口企業(yè)集團都已完成一體化進程，但是部分港口以及跨省級港口之間依然存在看不見的行政壁壘，當港口與港口之間出現(xiàn)相互交叉持股開展投資業(yè)務(wù)的市場需求時，行政區(qū)域保護的存在使得市場自由競爭與自由交換的需求得不到滿足。而長三角港口一體化正是通過更高層級的行政手段促進代表市場需求和發(fā)展方向的港口間相互交叉持股和業(yè)務(wù)合作，使得市場機制得到正常發(fā)揮，政府做了政府該做的事。
另一種觀點認為港口一體化會導(dǎo)致港口壟斷經(jīng)營。針對這種觀點，上海組合港管委辦也做了深入的調(diào)研，結(jié)論是否定的。雖然說長三角港口一體化后會資源集中配置、生產(chǎn)集中調(diào)度、經(jīng)營協(xié)調(diào)有序，但其結(jié)果不會導(dǎo)致絕對的壟斷。一是從市場的角度看，中國沿海除了長三角港口群以外，北有渤海灣、山東港口群，南有珠三角、海峽兩岸、北部灣港口群，周邊還有日本、韓國、新加坡等港口群，港口業(yè)的地區(qū)替代性極強，競爭非常激烈，長三角世界級港口群最有條件有基礎(chǔ)參與國際競爭，上海國際航運中心的戰(zhàn)略定位和意義就是代表中國服務(wù)全球物流、參與國際化競爭;二是從目前港口自身經(jīng)營的角度出發(fā)，向上突破發(fā)展的瓶頸，很多事項都需要在一體化的格局下才能解決，如港口引航，海鐵聯(lián)運、江海河聯(lián)運，高效的一體化信息平臺建設(shè)，彼此互認的一體化監(jiān)管等治理體系;三是一體化推進更多的是涉及港口規(guī)劃布局和基本建設(shè)，而港口規(guī)劃布局和基本建設(shè)必須從一體化角度整體考慮才能實現(xiàn)科學(xué)定位、分工合理的格局，才能做到港口岸線資源合理開發(fā)，“深水深用、淺水淺用”。至于港口運營中諸如拖輪、理貨、船代、加油等港口經(jīng)營業(yè)務(wù)，完全可以放開給市場，通過市場機制來自由運行。
徐國毅表示，政府推動不等于政府干預(yù)，市場有整合需求起決定作用，政府做好政府該做的事。要從把握國內(nèi)國際兩個大局來促進區(qū)域港口一體化，即使部分區(qū)域出現(xiàn)壟斷趨勢，也有完善的行政、司法等反壟斷救濟措施，絕不能因為害怕壟斷而因噎廢食。
港口一體化是一個不斷認識、不斷發(fā)展的過程。
2005年，長三角沿海港口拉開資源整合序幕，時任浙江省委書記習(xí)近平力主推進寧波、舟山港一體化。習(xí)近平指出，實現(xiàn)寧波、舟山港一體化，有利于上海國際航運中心建設(shè)、促進中國沿海港口的良性互動?！皬膶幉ā⒅凵礁鄣綄幉ā凵礁?，到寧波舟山港，再到省級港口投資運營平臺——浙江省海港投資運營集團有限公司組建成立，變化的不僅是名稱，更是體制、機制、資本、平臺一體化深度融合發(fā)展的真實寫照。浙江經(jīng)驗值得我們學(xué)習(xí)借鑒?！毙靽愀锌卣f。
2016年4月，《中國船舶排放控制方案》在長三角地區(qū)率先落地實施，是一項十分具有挑戰(zhàn)性的工作?！罢咄七M初期，大家都較擔(dān)心影響航運業(yè)發(fā)展，且協(xié)調(diào)江浙滬(兩省一市)政策共同實施和保障低硫油供給的時間也很緊張。”徐國毅回憶說，由于國際海事組織限硫令于2020年實施，《中國船舶排放控制方案》要從2017年開始試點，因此《長三角船舶排放控制方案》在2016年4月就率先實施受到廣泛關(guān)注。
“方案的順利實施離不開‘統(tǒng)一政策、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一執(zhí)法’的協(xié)同治理機制?！毙靽阏f，在實踐中，長三角各地不僅沒有降低政策執(zhí)行標準，還形成了跨區(qū)域資源共享、信息互通、聯(lián)動執(zhí)法等經(jīng)驗做法。
探索治理體系建設(shè)
“當下，港口、城市之間的競爭，已經(jīng)演變?yōu)楦劭谌骸⒊鞘腥褐g的競爭?！毙靽惚硎?，這就要求在已有成績基礎(chǔ)上，推動長三角港口更高質(zhì)量一體化發(fā)展。
“目前，一艘外籍船舶從沿海航行至南京港等長江沿線港口，需要分別向兩家不同的引航機構(gòu)提出申請，經(jīng)多次引航才能抵達目的地，引航一體化程度有待進一步提升;舟山燃料油儲備基地?zé)o法便捷地跨區(qū)域提供保稅油加油服務(wù);個別港口同時存在多個同類管理部門?！毙靽阏J為，這些問題都需要通過系統(tǒng)性的港口一體化治理體系來解決。
在頂層設(shè)計層面，一是需要有強有力的區(qū)域性管理機構(gòu);二是“以市場為導(dǎo)向、以資源為依據(jù)、以資本為紐帶”，促進港航一體化深度融合;三是建立與世界級港口群相適應(yīng)的口岸管理機制，進一步開放服務(wù)市場、優(yōu)化營商環(huán)境;四是規(guī)劃引領(lǐng)，強化規(guī)劃的剛性、延續(xù)性。
“以信息化促進一體化是一條積極可行的道路?！毙靽憬榻B。2019年，上海組合港管委辦發(fā)布《長三角智能航運發(fā)展報告》(《報告》)。《報告》顯示，長三角在智能航運領(lǐng)域發(fā)展?jié)摿薮?，且已在自動化碼頭等方面成為全球標桿引領(lǐng)。與此同時，隨著智能航運的快速發(fā)展，各主體所擁有的數(shù)據(jù)量出現(xiàn)暴發(fā)式增長，加強信息一體化建設(shè)勢在必行。
綠色可持續(xù)發(fā)展是上海國際航運中心建設(shè)的底色。近年來，長三角船舶和港口污染防治協(xié)作機制升級擴容，不僅區(qū)域擴展至長三角全境，其協(xié)作工作范圍也由船舶大氣污染防治擴展至船舶和港口污染防治全領(lǐng)域，具體涵蓋大氣污染防治、水污染防治、新能源應(yīng)用及交通運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整等多項工作內(nèi)容。
“航空、鐵路等交通方式解決快的問題，水路運輸解決量的問題?！毙靽闼懔艘还P賬，集散200teu的貨物，大約只需要1艘內(nèi)河船，但需要200輛集卡，或4條鐵路專列?！伴L三角擁有得天獨厚的水網(wǎng)優(yōu)勢，正在抓緊建設(shè)成片聯(lián)網(wǎng)的長三角內(nèi)河高等級航道，如果有200萬teu改為水路運輸、河海聯(lián)運，那就減少了200萬輛大型集卡在公路上行駛，這對減輕長三角道路交通壓力，減少移動源污染的作用顯而易見?！?br>長三角一體化未來設(shè)想
2019年，上海組合港管委辦開展了“長三角港口一體化發(fā)展戰(zhàn)略研究”。徐國毅表示，長三角港口群一體化發(fā)展應(yīng)該定位上海國際航運中心與長三角世界級港口群兩者之間的內(nèi)在關(guān)系。首先，長三角世界級港口群是上海國際航運中心建設(shè)的一部分，上海國際航運中心需要長三角世界級港口群作為支撐，集疏運體系科學(xué)完備的長三角世界級港口群是上海國際航運中心建設(shè)的重要保證。
其次，上海國際航運中心的發(fā)展必須站在長三角一體化發(fā)展和國家立場上，這樣才有可能真正發(fā)揮市場經(jīng)濟無形的手在資源要素合理配置中的作用。另外，通過深化改革、事企分離、市場開放，放開港口基礎(chǔ)服務(wù)，如拖輪、倉儲、理貨、保稅油供應(yīng)等，促進市場化運作以防范壟斷，防范風(fēng)險。
第三，資本集中管理運營是關(guān)鍵，通過設(shè)立長三角港口資本集中投資管理平臺，形成各方均能接受的統(tǒng)一規(guī)劃。徐國毅提出在“以資本為紐帶、資源為依據(jù)”的基礎(chǔ)上施行資本集中管理運營，若成立一個投資控股平臺，實行專業(yè)化運作，形成集裝箱、能源和散貨裝卸等長三角范圍內(nèi)的專業(yè)化港口運營企業(yè)，從而實現(xiàn)資源最優(yōu)化配置、最專業(yè)化運營，同時兼顧地方利益和高質(zhì)量服務(wù)。
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